-7,1 milliards d’euros : la dégradation du bilan de l’Etat en 2025

Pendant que le gouvernement se félicite d'avoir tenu son objectif de déficit pour 2025, un autre bilan, beaucoup moins commenté, mérite pourtant l'attention. Dans son rapport sur les comptes de l'État, la Cour des comptes décrit une situation patrimoniale qui continue de se dégrader, un exercice budgétaire toujours plus contraint par des dépenses rigides et une trajectoire de finances publiques dont la crédibilité s'effrite progressivement et provoquant un début d’érosion de la confiance des marchés. 

En résumé, à mesure que le temps passe, les réformes structurelles sont repoussées, les marges de manœuvre se réduisent et le respect de la trajectoire budgétaire européenne que la France s'est elle-même fixée paraît chaque année un peu moins réaliste.

La LOLF fêtera ses 25 ans cet été. Aussi appelée Constitution financière, elle devait donner au Parlement, les outils pour un véritable contrôle budgétaire. Dès son cinquième anniversaire, son concepteur, Didier Migaud, s’inquiétait d’ « une démarche balbutiante », d’ « un excès de formalisme » et de « contraintes supplémentaires ». La LOLF n’a jusqu’à présent pas tenu ses promesses..

La LOLF introduit trois comptabilités pour l’État :

- la comptabilité budgétaire, aussi dite comptabilité de caisse, qui correspond à l’encaissement et au décaissement effectifs des recettes et dépenses de l’État sur une année, selon le même principe d’annualité budgétaire que le PLF, et qui est utilisée à cette occasion ;

- la comptabilité nationale, disposant d’un périmètre plus large : elle est utilisée par l’INSEE et dans le cadre de la gouvernance budgétaire européenne. C’est sur cette comptabilité que repose le rapport d’avancement annuel (Cf. Tribune 0,06 %) ;

- la comptabilité générale permet de mesurer l’enrichissement ou l’appauvrissement patrimonial de l’État. En droits constatés, elle est plus large car on y retrouve les actifs et engagements divers.

La comptabilité générale est en l’état peu exploitée. L’appropriation qui en a été faite par l’État, et qui découle des outils de contrôle de gestion du privé, « fait ainsi l’effet d’un village Potemkine », c’est-à-dire une « appropriation symbolique » qui présente le « vocabulaire [sans] la grammaire ». Seule la Cour des comptes semble vraiment s’en saisir pour son exercice de certification des comptes de l’Etat et la rédaction de son rapport sur le budget de l’Etat.

Si le déficit 2025 s’est amélioré en comptabilité budgétaire, il s’est dégradé en comptabilité générale 

Ce constat, factuel, est une raison supplémentaire de nuancer la satisfaction du gouvernement et de réaffirmer que l’effort budgétaire consenti n’est pas à la hauteur. Le solde en comptabilité générale s’est en effet dégradé de 7,1 milliards pour atteindre -129,5 milliards. 

Le montant et la nature de nos dépenses posent problème. L’augmentation plus rapide du total du passif que celui de l’actif révèle que nous finançons par la dette du fonctionnement et des transferts sociaux plutôt que de l’investissement. Ce triste constat était déjà dénoncé par Michel Pébereau dans le rapport homonyme de 2005. C’est une pratique qui est décriée chez nos concitoyens (le crédit à la consommation) et même interdite pour les collectivités locales ; mais pour l’Etat, on ferme les yeux.

Les variables d’ajustement de la comptabilité budgétaire

Si l’objectif de déficit a été respecté — d’aucuns diront surpassé ! — c’est grâce à la variable d’ajustement de la fiscalité (utilisée lors de la construction du PLF) et à l’ajustement continu en gestion avec du gel puis des annulations de crédits. De la tuyauterie, en somme.

J’ai déjà dénoncé une baisse du déficit en trompe l’œil au cours de l’exécution 2025 reposant sur une hausse des recettes supérieure à celle des dépenses. Par ailleurs, la baisse des dépenses nettes de l’État n’est pas la résultante de réformes de fond ou d’économies pérennes, mais uniquement la conséquence de la fin programmée de mesures exceptionnelles liées à la crise sanitaire, et de certains dispositifs comme l’aide à l’embauche des apprentis les plus qualifiés, l’accompagnement de Bpifrance et la mission Investir pour la France de 2030.

La réalité : une dynamique haussière des dépenses publiques

Trois missions augmentent significativement : la défense, l’éducation nationale et la charge de la dette. Pour la défense, on ne peut pas parler de dérapage : c’est la conséquence logique de la fin des dividendes de la paix. Une dynamique attendue donc, et qui doit se confirmer logiquement avec la nouvelle loi de programmation militaire.

Avec la baisse inexorable du nombre d’élèves du fait de notre démographie, la logique voudrait que le budget de l’Education nationale diminue corrélativement, sauf à décider de revaloriser le salaire des enseignants ou à développer l’enseignement de certaines matières (sciences, langue vivante). Malheureusement ce n’est ni l’un ni l’autre mais simplement l’effet de la prise en compte des engagements de l’Etat en matière de retraite des enseignants avec l’augmentation de la contribution employeur.   (cf. Tribune 60,8%)

Pour ce qui est de la dette, sa charge s’est alourdit de +1,5 milliard en 2025. L’année 2026 ne s’annonce pas sous de bons augures. Lors du comité d’alerte du 21 avril, le Gouvernement a annoncé revoir le montant de la charge à hauteur de 3,6 milliards.

2025, l’année des (mauvais) records

En 2025, la dette a battu plusieurs records : 

- son encours a atteint un pic inédit en fin d’année : 2 737 milliards d’euros ;

- le taux moyen d’émission des OAT est passé de 1,70 % en 2022 à 3,35 % (cf. Tribune 3,9 %) ;

- un nouveau pic d’émission de dette à moyen et long terme à 300 Md€.

Si nos taux sur les titres de court terme ont baissé, nous le devons à la politique d’assouplissement mise en place par la Banque centrale européenne. Pour décrire cette dynamique « préoccupante » de divergence des courbes de taux à court et long terme, la Cour indique qu’« elle peut être le signe d’une érosion de la confiance des marchés financiers dans la capacité de la France à respecter sa trajectoire pluriannuelle de finances publiques ».

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Et pour l’avenir ?

Nous ne pourrons pas continuer longtemps à contenir le déficit en rabotant, gelant puis annulant des crédits. Selon l’analyse de la Cour des comptes : 79,6 % du total des dépenses nettes du budget général seraient désormais des dépenses rigides. Elles ne peuvent pas être remises en cause sans une réforme structurelle. Les restes à payer augmentant continuellement, chaque exercice budgétaire contraint un peu plus le suivant. Le budget devient donc de moins en moins un instrument de choix politique et de plus en plus un mécanisme de gestion d’obligations héritées. Autrement dit, le rapport de la Cour nous fait très clairement comprendre que les pansements ne suffiront plus (cf. Tribune 0,06 %)

Il sera impossible pour l’État de respecter ses engagements européens et l’objectif de revenir sous les 3 % à l’horizon 2029, à moins d’une rupture profonde à la suite de l’élection présidentielle de 2027. Mais saurons-nous encore le voir ? Au royaume politique des aveugles, les borgnes cesseront-ilsd’être rois ?

Une consolidation réussie qui rime avec croissance doit permettre simultanément une augmentation de l'actif et une réduction du passif de l'État.

Une réforme technique pourraient être engagées dans cet esprit. D'abord, faire de la comptabilité générale un véritable outil de pilotage afin d'évaluer systématiquement l'impact patrimonial des décisions publiques. Les études d'impact pourraient être réformées pour intégrer obligatoirement une analyse de l'effet de chaque mesure sur le bilan de l'État, en distinguant son incidence sur les actifs et sur les passifs. Les études d'impact seraient étendues aux propositions de loi et actualisées avant le vote définitif afin de prendre en compte les amendements adoptés. Cette évaluation pourrait également être confiée à une institution budgétaire indépendante, telle que le Haut Conseil des finances publiques, dont le rôle serait renforcé et qui publierait trimestriellement un état actualisé de la situation patrimoniale de l'État.